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欧盟新能源招标新规再设贸易壁垒，限制中国企业

阅读量：0 2025-06-17 10:34:00




欧盟将在部分新能源招标中设立“非价格标准”，不只考虑经济性，还从供应链韧性、网络安全、可持续等多方面限制中国企业



文｜陈钰什
欧盟正在对进口新能源产品设立新的贸易门槛，试图减少对中国的依赖。
5月23日，欧盟委员会发布了《净零工业法案》下的四项次级立法和一份官方通报，对于未来部分新能源产品拍卖设立了一套互相协同的政策体系，其核心是名为《关于明确可再生能源拍卖的竞标门槛与打分标准的实施条例》（（EU）C(2025) 2900，下称“条例”）的文件，它提出新能源项目招标时，引入非价格标准（non-price criteria）。
具体而言，非价格标准在韧性（针对特定第三国依赖性，尤其是中国）、网络安全（数据本地化、运营控制）以及全面的环境可持续性方面将对中国企业的市场准入、供应链管理、数据治理和技术研发设置更多壁垒，提出更高要求。
其他同时发布的文件列出了净零技术涉及的具体产品和零部件，欧盟在部分关键净零技术上的对外依存度，与非价格标准中“供应链韧性”相关的零部件清单，以及欧盟内申请净零技术战略项目的实施标准。这一套政策组合拳，其关注点已超越了单纯环境可持续合规要求，延伸至由谁供应，以及在何种条件下供应的关键问题。
欧盟《净零工业法案》提出了欧盟本土净零需求至少40%应由欧盟内部制造来满足的目标，这一系列法案作为《净零工业法案》的关键配套措施，是欧盟更广泛的“去风险化”及追求“战略自主”政策在绿色技术领域的具体体现，核心目的之一就是给中国新能源企业直接出口欧盟设置壁垒。
非价格标准的提出，意味着欧盟将部分可再生能源项目招标从传统的“唯价格论”转向对“综合价值”的多维度考量。除了项目本身的经济性，投标方的环境、社会和治理（ESG）表现、供应链的韧性与安全、数据主权保障、技术创新能力乃至对生物多样性的贡献，都将被纳入评估范畴，成为决定项目中标与否的关键因素。
欧盟正巧妙地运用其庞大的市场影响力，在全球绿色技术领域设定新的标准。2012年，哥伦比亚大学法律系教授布雷弗德提出“布鲁塞尔效应”，指出欧盟通过市场机制将其法律推广至境外，导致其监管单边全球化的过程，称之为“布鲁塞尔效应”。当前的新规，正是“布鲁塞尔效应”在绿色科技领域的强化体现，其影响范围和深度远超以往。
相关要求将从2025年12月30日开始实施，成员国至少30%或6吉瓦（GW）的可再生能源拍卖量需适用新的规则。
对于在全球可再生能源供应链中扮演着举足轻重角色的中国企业而言，欧盟此番政策调整带来了严峻挑战。中国企业凭借其规模效应和成本优势，在光伏、风电、电池等领域占据了显著的市场份额。然而，新规中的非价格标准，特别是涉及供应链来源地限制、数据本地化以及特定可持续性要求等条款，正为中国企业的欧洲市场之路设置了新的“隐性壁垒”。
面对这一新规，中国企业不仅仅需要进行技术层面的调整，更需从战略高度重新审视其在欧盟市场的整体运营模式。建议中国企业采取积极主动的合规策略，包括但不限于：重构供应链以满足韧性要求，加大对创新和欧盟本土化设施或合作的投入，并建立健全的数据治理体系。长远来看，这可能促使中国企业从单纯的出口导向转变为更加融入欧盟本土的、一体化的运营模式。
非价格标准的强制竞标门槛
非价格标准可分为强制性竞标门槛和可选的韧性及可持续性打分标准，这些标准共同构成了一个多层次的合规框架。
强制性竞标门槛的要点体现在三个部分：一是负责任的商业行为，二是网络安全与数据安全，三是项目按时足额交付能力。
负责任的商业行为的核心要求与《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）息息相关。除部分豁免外，竞标者必须识别、预防、减轻和解释其如何应对环境和社会的负面影响，具体参照CSDDD第5(1)(a-g)条。
网络安全与数据安全的通用措施要求竞标者遵循欧盟《网络与信息系统安全指令》(EU) 2022/2555（NIS2指令）的相关规定，以确保可再生能源装置及相关网络和信息系统的安全。数据本地化以及与第三国法律管辖相关的要求是核心关注点。
具体而言，如果竞标者受某一第三国（非欧洲经济区国家）的法律管辖，且该国法律可能强制要求竞标者向其政府机构披露其软硬件产品或服务中的安全漏洞信息（尤其是在这些漏洞被公众知晓或修复之前），或者欧盟机构或拍卖所在的成员国曾公开发布声明，指出有来自该第三国的行为者曾对欧盟或其成员国进行过恶意网络活动，那么，该竞标者就必须提交一份详细的“网络安全计划”。
此计划的核心要求是：所有与本次拍卖项目相关的业务数据、运营数据和敏感信息，都必须存储在欧洲经济区（EEA）境内，并且不得传输到EEA以外的任何地区。
鉴于中国的网络安全法律体系，这对中国企业而言是一个关键合规点。企业可能需要在EEA内部署数据中心、重组数据流，并确保由EEA实体进行运营控制。
相较之下，项目按时足额交付能力对于中国企业来说并不是难点。
韧性规则限制中国供应链
可选打分标准主要包括韧性和环境可持续要求，拍卖方可以根据自身情况选择将哪些要求纳入评估。但如果投标方背景满足特定条件时，这类要求会强制触发，必须对其评估或做出限制。
韧性部分，条例的目标是减少对单一第三国在净零技术和组件供应方面的依赖，提升欧盟本土制造能力，确保欧盟能源供应的安全性和可持续性。
此次同时发布的《最终产品与关键组件清单》C(2025)9033号文件，规定了哪些净零技术产品及关键组件在特定条件下会触发强制评估“供应链韧性”这一非价格标准。
欧盟的要求是，在净零技术、零部件中，某第三国产品的市占率超过50%，或者连续两年年均增长10%以上且份额达到40%，就会由于“韧性”面临风险而触发强制评估条件，相关机构需要对“供应链韧性”打分。
欧盟同时还发布了一份官方的《净零技术欧盟供应份额通报》（C(2025)9034），基于2023年数据分析了25种净零产品和零部件的对外依存度情况，并列出了欧盟认为具有高依赖风险的净零技术产品和零部件，其中七类产品对中国依存度较高，此外，电网技术中的陆上和海上变电站技术对包括中国在内多个国家的对外依存度也超过50%。
2023年欧盟部分净零产品、零部件中国产品市占率来源：净零技术欧盟供应份额通报（C(2025)9034）
触发强制评估后，相应国家，尤其是中国的产品在打分中会面临一系列限制措施。条例的第七章规定了韧性贡献的要求，其中提出如光伏技术的最终产品不得在触发国组装，且至少四个主要组件（包括逆变器、电池等）需避开触发国来源；陆上风电的最终产品不得来自触发国，且最多允许三个触发国组件，其中不得包含传统系统。
组件级补充规则进一步规定，若单个主要组件（如光伏电池、风电齿轮箱）在欧盟的供应量超过50%来自单一第三国，或满足连续两年增长条件，则该组件在投标项目中的使用比例上限为50%。但在极端依赖情况下（如某组件85%以上来自单一国家），成员国可放宽限制至85%。
此外，条例第七条第三款（Art. 7(3)）包括了针对中国的特殊条款要求，为了避免依赖中国的供应链，即使未触发上述阈值，陆上风电、海上风电和电解槽三类技术仍需限制中国供应链。至少75%的最终产品必须满足“非中国产”要求，且主要组件需符合特定上限（如陆上风电最多三个中国组件），这是对中国制造商最直接的挑战。
这一系列规则，将严重影响中国企业在关键绿色技术领域的供应链战略和市场准入。这表明欧盟不仅在应对当前的供应链脆弱性，还在主动塑造未来的市场结构，以预先阻止在战略性行业对中国产生新的依赖。
这意味着，在某些公共程序中，采购方在选择技术或供应商时，除价格外，还必须考虑供应链韧性，即不应仅简单地选择最便宜的选项。清单中的产品当过度依赖单一供应来源时，必须在公共采购、可再生能源拍卖和其他形式的公共干预中应用此项标准。
可持续贡献提出新要求
在可持续性贡献标准方面，该标准通过多维度的非价格指标确保可再生能源项目的环境效益、技术创新和系统整合能力，具体涵盖三个核心领域：
一是环境可持续性方面，要求项目全生命周期内减少环境影响。具体在碳足迹、循环经济、生物多样性、能效、水污染等方面提出评估要求，评估方法和限制与相应领域欧盟相应的立法和标准一致。
二是技术创新层面区分纯创新拍卖与常规拍卖。前者要求项目技术成熟度达标且承诺知识共享，例如通过开放研究成果或非独占许可推动行业进步；后者可选择性纳入创新要求，鼓励提升发电效率、材料利用率等关键性能指标。
三是能源系统整合部分需评估项目对电力系统的时空适配能力。时间灵活性要求结合储能或需求响应技术平抑可再生能源波动；区位规划需优化电网节点选址以缓解拥堵；跨能源载体整合则通过电解制氢、电热转换等技术促进多能互补，加速非电领域脱碳。
上述标准需通过定量评分或定性分析透明评估，投标方须提交第三方验证报告及履约担保。违规行为将面临罚款、取消资格等分级处罚，确保竞标过程公平性与项目可持续目标的实质落实。
这些标准对供应商提出了大量新的数据收集、文章、设计和运营要求。非欧盟企业必须遵循欧盟的方法学，并可能需要在研发和可持续实践方面进行大量投资。“生物多样性净积极贡献”和“超越当前技术水平的创新”尤其具有挑战性。
关键可持续性标准及其核心要求摘要 来源：作者据（EU）C(2025) 2900整理
中国企业面临的挑战
欧盟新规中的非价格标准，特别是针对韧性、网络安全和可持续性的严格要求，将对中国净零技术企业在欧盟市场的运营产生深远且多方面的影响。
首先，企业需要直面市场准入与竞争力的挑战。
条例第7条及《最终产品与关键组件清单》C(2025) 9033清单中关于组件原产地的限制，尤其是第7条第3款针对中国风电和电解槽产品的规定，要求负责组织拍卖的成员国主管当局必须预先适用“韧性标准”。
这意味着在风电和电解槽项目的拍卖中，只有那些投标方案中至少75%的最终产品、关键零部件不来自中国，才有资格参与拍卖或在评分中获得认可。此条款实质上是针对来自中国的风电和电解槽产品及组件设定了一个主动且较高的准入门槛，提前避免依赖中国供应链，确保这些关键能源技术供应链的多元化。这也将直接限制许多中国产品的投标资格，或迫使其进行重大的供应链调整。
这是欧盟“去风险化”战略的核心体现。在“欧洲优先”趋势的趋势下，虽然韧性规则并非针对个别成员国的“本地含量”要求，但其限制对第三国的依赖，客观上推动了“欧洲含量”的提升。结合NZIA提出的40%欧盟制造目标，市场将明显倾向于欧盟制造或来源多样化的技术。
满足严格的可持续性标准（如LCA碳足迹核算、生物多样性净增益、循环经济设计）和网络安全标准（如EEA数据托管、第三方审计）将显著增加企业的运营成本。如果中国企业当前标准低于欧盟，其适应成本可能更高。
即使价格具有竞争力，无法满足非价格标准的企业也将在欧盟市场处于不利地位甚至被排除在外，这可能更有利于已在这些领域投入的欧盟本土企业或部分非欧盟企业。
其次，企业需要对欧洲产品供应链进行全面调整。
韧性标准 (Art. 7) 要求企业对其组件来源有细致到特定层级的了解。负责任的商业行为标准 (Art. 4) 则要求企业对其整个价值链进行尽职调查，这与CSDDD的要求一致。与此同时，多元化势在必行。
为满足第7条的要求，中国企业需要积极使其关键组件的采购来源多样化，减少对中国本土的依赖，否则可能在很大一部分欧盟拍卖中失去资格，这与欧盟《关键原材料法案》(CRMA) 的目标相呼应。
最重要的是该标准对现有模式的压力。中国企业所倡导的高效的垂直一体化供应链，主要能力都在国内，而在新规下如何重塑供应链形态将成为挑战。对客户来说，欧盟采购商可能转向本土/近岸采购，从而影响中国的出口量。
再次，是在数据治理与网络安全合规。这项要求其实并不在传统新能源企业的ESG实质性议题当中。所以尤其会形成特殊挑战。
比如，EEA数据本地化挑战 (Art. 5(b))，要求拍卖相关的数据在EEA境内存储和处理，并禁止向外传输，这对习惯于在中国集中管理数据或使用非严格限制于EEA的全球云服务的中国企业而言，是一个重大障碍。如果中国法律同时要求数据访问权限，情况将更为复杂。
还有EEA运营控制 (Art. 5(d))带来的挑战，标准要求由EEA设立的运营商对装置拥有运营控制权，这意味着中国企业可能需要在欧盟建立重要的运营实体或下放控制权，这将影响其全球运营模式。
在网络安全计划与审计投入方面，企业需要制定符合NIS2原则的全面网络安全计划，并准备接受潜在的第三方审计，需要大量的资金和专业知识投入。这包括了供应链网络安全风险 (Art. 5(c))，企业需对其供应商（可能也包括中国ICT供应商）的网络安全负责，这为中国企业的尽职调查增加了新的层面。
此外，ESG与尽职调查义务要求。这与欧盟的CSDDD和CSRD息息相关，作为欧盟可持续工具的底层抓手，与欧盟的所有可持续议题紧密链接。
具体包括：1.碳足迹全生命周期评估。企业需要使用欧盟认可的碳核算方法，覆盖原材料开采、生产、运输、安装、运营至退役的全流程；
2．关注产品的循环性。覆盖可回收性、易于维修和维护、升级、再使用、再制造及翻新、使用或包含回收材料四个维度（参考欧盟可持续产品的生态设计指令）；
3．生物多样性。要求企业对生物多样性做出净积极贡献。解决对生物多样性做出净积极贡献的措施的例子可以包括恢复或重建栖息地、改善物种栖息地和增加其种群的措施或减少其他活动对环境的压力的措施；
4．能源使用效率。通常包括A到G等级的能量消耗标尺，代表从高效到低效的不同级别；
5．可持续水管理。在竞标中设计与水相关的非价格环境可持续性标准，例如水资源管理和废水处理；
6．污染物管理。依据欧盟零污染行动计划设定减少空气、水和土壤污染的目标，使其达到不再被认为对人类健康和自然生态系统有害的水平，并确保这些污染水平处于地球可承受的界限内。
最后，创新与研发压力。欧盟所提出的“超越当前技术水平” (Art. 14) 是一个具有挑战性且可能存在主观性的标准，要求企业进行大量研发投入，以证明其技术相较于现有市场解决方案有明显进步。关键绩效指标 (KPIs) 的设定将至关重要。
在知识传播/许可 (Art. 14)方面，若通过此类拍卖获得资助或中标，可能被要求在EEA内共享创新成果和许可知识产权，这或将影响企业基于专有研发的长期竞争优势。此外，企业需要注意其自身创新方向可能需要与欧盟的战略研发方向（如“地平线欧洲”计划中的循环性、数字集成、先进材料等主题）保持一致。
总体来说，这些非价格标准的累积效应，可能导致中国企业采取一种双轨市场战略：一套针对欧盟市场的高合规、高成本、部分本地化的运营方案，另一套则针对全球其他标准不同的市场。这种策略调整虽然复杂且成本高昂，但可能是确保进入利润丰厚的欧盟市场的必要之举。
尽管这些法规给中国企业带来了挑战，但也可能在客观上刺激中国国内的创新。为了满足欧盟市场严苛的标准，中国企业可能会加大在可持续性、供应链韧性（例如，开发替代材料，或在中国及友好国家建立多样化的采购策略）和网络安全方面的研发投入。这些由市场准入需求驱动的投资，若能催生技术突破和新的最佳实践，反而可能提升中国企业在全球市场的整体竞争力。
中国企业如何应对
面对欧盟日益严格的监管环境，中国净零技术企业需采取系统性、前瞻性的战略应对，以维护和拓展其在欧盟市场的份额。
一是积极建立合规与法规情报的能力，这包括组建内部团队或聘请专业顾问，持续监测、解读并传达欧盟法规的最新动态和要求。深入理解具体可持续维度的不同要求，例如，针对碳足迹标准（Art. 8），需掌握欧盟特定的LCA方法学。对于生物多样性标准（Art. 10），应制定实现“净积极影响”的策略。此外，需要准备和应对评估与审计的压力。这包括了解评估方法（Art. 16），并为可能的网络安全第三方审计（Art. 16(4)）和负责任商业行为的独立鉴证（Art. 16(3)）做好准备。
二是重塑供应链与韧性建设，这包括全面的供应链映射与尽职调查。中国企业要绘制完整的供应链图谱，识别所有关键组件（依据C(2025) 9033清单）的来源，并针对负责任商业行为（Art. 4）以及环境和社会风险进行彻底的尽职调查，使其符合CSDDD原则。构建“欧盟本地化”供应链环节：考虑为销往欧盟市场的产品建立特定的供应链环节，纳入欧盟本土或多元化的非中国供应商以满足韧性标准。积极寻找中国以外的替代供应来源，以满足第7条对单一第三国来源组件的限制，或开发不受此类严格限制的替代组件。
三是强化网络安全与数据治理框架。制定全面的网络安全计划以遵循条例第5条及NIS2指令的原则，包括风险评估、事件处理、ICT组件的供应链安全以及定期的更新与审计。评估在EEA内部建立数据处理和存储能力的可行方案，例如与EEA数据中心合作或自建基础设施。审慎处理“不向EEA以外传输”的条款。建立EEA运营控制模式。规划运营模式，确保由EEA设立的实体对欧盟境内的可再生能源装置拥有真正的运营控制权 (Art. 5(d))。这可能涉及在欧盟设立或授权一个子公司，以应对管辖冲突。如果中国法律与欧盟数据报告或访问规则存在冲突，应寻求法律咨询，妥善处理这些复杂要求。
四是投资可持续性与创新。优先投入研发以达到并超越欧盟特定的可持续性标准，借鉴欧盟《可再生燃料指令》（RED）中生物燃料等领域的经验，利用可信的国际第三方可持续性标准作为证明符合某些标准的手段，探索与《净零工业法案》目标相关的新兴认证。开发在明确的KPI（如效率、寿命、系统集成度）上显著优于现有市场解决方案的技术，与欧盟“地平线欧洲”等研发计划保持一致。若追求创新标准，需准备好满足潜在的知识共享和EEA许可要求（Art. 14），制定相应策略，在满足合规的同时保护核心知识产权。
五是考虑在欧盟的战略投资与伙伴关系。包括评估在欧盟制造/组装的外国直接投资（FDI），考虑在欧盟境内建立或收购关键产品/组件的制造或组装设施。这有助于满足韧性标准（Art. 7），并展现对欧盟市场的承诺；与欧盟公司（供应商、技术开发商、服务提供商）合作，以应对法规环境、获取本地专业知识、满足韧性/运营控制标准，并共同开发创新解决方案；研发与创新合资企业，与欧盟研究机构或公司就针对欧盟创新优先事项的研发项目进行合作；参与相关的欧盟层面或国家级行业协会，保持信息畅通，并在适当且允许的情况下，就法规的实际执行问题贡献意见。
关键法规挑战、影响与战略建议矩阵 来源：作者分析整理
成功的策略需要一个整体的、综合的方法，将供应链、研发、法律和投资决策紧密协调起来，而非孤立的合规努力。各项非价格标准之间存在内在联系，例如，韧性标准（Art. 7）影响供应链，而供应链又受到负责任商业行为标准（Art. 4）中尽职调查要求的约束；材料创新（Art. 14）可能改善产品的循环性（Art. 9）并降低碳足迹（Art. 8）。因此，跨部门的团队协作和一体化的战略规划对于优化中国企业的应对至关重要。
条例中创新标准的“知识传播”和EEA许可要求（Art. 14），如果处理得当，也可能成为中国企业通过合作共同创建标准或将其技术确立为EEA内部基础技术的机会。虽然这可能稀释专有优势，但以非排他性、市场化方式共享知识和许可IP，也能加速技术的采纳并在企业技术周围构建生态系统。如果中国企业的创新真正“超越当前技术水平”，并通过这些机制在EEA得到广泛应用，就可能形成事实上的标准。通过与欧盟实体在此类传播和进一步开发方面合作，中国企业可以将合规要求转化为塑造市场的机遇，从而更深地融入欧盟的创新版图。
此外，投资于“面向未来的合规”尽管前期投入较高，但可能带来长期的竞争优势。欧盟的监管环境是动态发展的，通常趋向于更严格的环境和战略要求。仅仅满足当前的最低标准，可能导致未来随着新规出台而需要反复进行调整。那些在实现极低碳足迹、开创循环经济模式、建立高度韧性和透明的以欧盟为中心的供应链等方面进行前瞻性投资的公司，可能会在未来的监管变化中处于更有利的位置，并成为受欢迎的合作伙伴。
（作者为清华苏州环境创新研究院天工智库中心特聘研究员，上海交通大学安泰经管学院博士后；编辑：韩舒淋）
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责编 | 秦李欣

封图来源 | 视觉中国

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